國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知

時(shí)間：2016-11-23 11:45:07

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知

國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國(guó)務(wù)院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年11月10日

（此件公開(kāi)發(fā)布）

控制污染物排放許可制實(shí)施方案

控制污染物排放許可制（以下稱排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門(mén)通過(guò)對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實(shí)施排污許可制。近年來(lái)，各地積極探索排污許可制，取得初步成效。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業(yè)單位治污責(zé)任不落實(shí)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)依證監(jiān)管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革，改善環(huán)境質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹***總書(shū)記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加大生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門(mén)執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）基本原則。

精簡(jiǎn)高效，銜接順暢。排污許可制銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度，融合總量控制制度，為排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)，減少重復(fù)申報(bào)，減輕企事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，提高管理效能。

公平公正，一企一證。企事業(yè)單位持證排污，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔(dān)相應(yīng)的污染治理責(zé)任，多排放多擔(dān)責(zé)、少排放可獲益。向企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證，作為生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污行為的唯一行政許可，并明確其排污行為依法應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)。

權(quán)責(zé)清晰，強(qiáng)化監(jiān)管。排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書(shū)。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，自證守法。環(huán)境保護(hù)部門(mén)基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，對(duì)違法排污行為實(shí)施嚴(yán)厲打擊。

公開(kāi)透明，社會(huì)共治。排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管流程全過(guò)程公開(kāi)，企事業(yè)單位污染物排放和環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法信息及時(shí)公開(kāi)，為推動(dòng)企業(yè)守法、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（三）目標(biāo)任務(wù)。到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，各項(xiàng)環(huán)境管理制度精簡(jiǎn)合理、有機(jī)銜接，企事業(yè)單位環(huán)保主體責(zé)任得到落實(shí),基本建立法規(guī)體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制，對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。

二、銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度

（四）建立健全企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。改變單純以行政區(qū)域?yàn)閱卧纸馕廴疚锱欧趴偭恐笜?biāo)的方式和總量減排核算考核辦法，通過(guò)實(shí)施排污許可制，落實(shí)企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實(shí)現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，要通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)或加嚴(yán)許可排放量等措施，對(duì)企事業(yè)單位實(shí)施更為嚴(yán)格的污染物排放總量控制，推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量。

（五）有機(jī)銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污的法律依據(jù)，必須做好充分銜接，實(shí)現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過(guò)程監(jiān)管。新建項(xiàng)目必須在發(fā)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

三、規(guī)范有序發(fā)放排污許可證

（六）制定排污許可管理名錄。環(huán)境保護(hù)部依法制訂并公布排污許可分類(lèi)管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，確定實(shí)行排污許可管理的行業(yè)類(lèi)別。對(duì)不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類(lèi)型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類(lèi)管理，對(duì)環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡(jiǎn)化排污許可內(nèi)容和相應(yīng)的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬管理等要求。

（七）規(guī)范排污許可證核發(fā)。由縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)排污許可證核發(fā)，地方性法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。企事業(yè)單位應(yīng)按相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)定提交申請(qǐng)材料，申報(bào)污染物排放種類(lèi)、排放濃度等，測(cè)算并申報(bào)污染物排放量。環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)符合要求的企事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)核發(fā)排污許可證，對(duì)存在疑問(wèn)的開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期三年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期五年。上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督抽查，有權(quán)依法撤銷(xiāo)下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)作出的核發(fā)排污許可證的決定。環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一制定排污許可證申領(lǐng)核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺(tái)接口標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)數(shù)據(jù)格式要求等。各地區(qū)現(xiàn)有排污許可證及其管理要按國(guó)家統(tǒng)一要求及時(shí)進(jìn)行規(guī)范。

（八）合理確定許可內(nèi)容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類(lèi)、濃度、排放量、排放去向等事項(xiàng)，載明污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類(lèi)、濃度及排放量。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕56號(hào)）要求，經(jīng)地方政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的項(xiàng)目，納入排污許可管理范圍。地方政府制定的環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、重污染天氣應(yīng)對(duì)措施中對(duì)企事業(yè)單位有更加嚴(yán)格的排放控制要求的，應(yīng)當(dāng)在排污許可證中予以明確。

（九）分步實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋。排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。按行業(yè)分步實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的全覆蓋，率先對(duì)火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國(guó)基本完成排污許可證核發(fā)。

四、嚴(yán)格落實(shí)企事業(yè)單位環(huán)境保護(hù)責(zé)任

（十）落實(shí)按證排污責(zé)任。納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無(wú)證排污。企事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)申領(lǐng)排污許可證，對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)法律責(zé)任，承諾按照排污許可證的規(guī)定排污并嚴(yán)格執(zhí)行；落實(shí)污染物排放控制措施和其他各項(xiàng)環(huán)境管理要求，確保污染物排放種類(lèi)、濃度和排放量等達(dá)到許可要求；明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員環(huán)境保護(hù)責(zé)任，不斷提高污染治理和環(huán)境管理水平，自覺(jué)接受監(jiān)督檢查。

（十一）實(shí)行自行監(jiān)測(cè)和定期報(bào)告。企事業(yè)單位應(yīng)依法開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)，安裝或使用監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)、計(jì)量認(rèn)證規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，保障數(shù)據(jù)合法有效，保證設(shè)備正常運(yùn)行，妥善保存原始記錄，建立準(zhǔn)確完整的環(huán)境管理臺(tái)賬，安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)。企事業(yè)單位應(yīng)如實(shí)向環(huán)境保護(hù)部門(mén)報(bào)告排污許可證執(zhí)行情況，依法向社會(huì)公開(kāi)污染物排放數(shù)據(jù)并對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)。排放情況與排污許可證要求不符的，應(yīng)及時(shí)向環(huán)境保護(hù)部門(mén)報(bào)告。

五、加強(qiáng)監(jiān)督管理

（十二）依證嚴(yán)格開(kāi)展監(jiān)管執(zhí)法。依證監(jiān)管是排污許可制實(shí)施的關(guān)鍵，重點(diǎn)檢查許可事項(xiàng)和管理要求的落實(shí)情況，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)測(cè)、核查臺(tái)賬等手段，核實(shí)排放數(shù)據(jù)和報(bào)告的真實(shí)性，判定是否達(dá)標(biāo)排放，核定排放量。企事業(yè)單位在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。按照“誰(shuí)核發(fā)、誰(shuí)監(jiān)管”的原則定期開(kāi)展監(jiān)管執(zhí)法，首次核發(fā)排污許可證后，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展檢查；對(duì)有違規(guī)記錄的，應(yīng)提高檢查頻次；對(duì)污染嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動(dòng)去產(chǎn)能工作?，F(xiàn)場(chǎng)檢查的時(shí)間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定應(yīng)記入排污許可證管理信息平臺(tái)。

（十三）嚴(yán)厲查處違法排污行為。根據(jù)違法情節(jié)輕重，依法采取按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等措施，嚴(yán)厲處罰無(wú)證和不按證排污行為，對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。環(huán)境保護(hù)部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與環(huán)境管理臺(tái)賬、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等不一致的，可以責(zé)令作出說(shuō)明，對(duì)未能說(shuō)明且無(wú)法提供自行監(jiān)測(cè)原始記錄的，依法予以處罰。

（十四）綜合運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制政策。對(duì)自愿實(shí)施嚴(yán)于許可排放濃度和排放量且在排污許可證中載明的企事業(yè)單位，加大電價(jià)等價(jià)格激勵(lì)措施力度，符合條件的可以享受相關(guān)環(huán)保、資源綜合利用等方面的優(yōu)惠政策。與擬開(kāi)征的環(huán)境保護(hù)稅有機(jī)銜接，交換共享企事業(yè)單位實(shí)際排放數(shù)據(jù)與納稅申報(bào)數(shù)據(jù)，引導(dǎo)企事業(yè)單位按證排污并誠(chéng)信納稅。排污許可證是排污權(quán)的確認(rèn)憑證、排污交易的管理載體，企事業(yè)單位在履行法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場(chǎng)交易。

六、強(qiáng)化信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督

（十五）提高管理信息化水平。2017年建成全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)，將排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管執(zhí)法等工作流程及信息納入平臺(tái)，各地現(xiàn)有的排污許可證管理信息平臺(tái)逐步接入。在統(tǒng)一社會(huì)信用代碼基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)充，制定全國(guó)統(tǒng)一的排污許可證編碼。通過(guò)排污許可證管理信息平臺(tái)統(tǒng)一收集、存儲(chǔ)、管理排污許可證信息，實(shí)現(xiàn)各級(jí)聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享。形成的實(shí)際排放數(shù)據(jù)作為環(huán)境保護(hù)部門(mén)排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源排放清單等各項(xiàng)固定污染源環(huán)境管理的數(shù)據(jù)來(lái)源。

（十六）加大信息公開(kāi)力度。在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上及時(shí)公開(kāi)企事業(yè)單位自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法信息，公布不按證排污的企事業(yè)單位名單，納入企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)，并通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。與環(huán)保舉報(bào)平臺(tái)共享污染源信息，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)無(wú)證和不按證排污行為。依法推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

七、做好排污許可制實(shí)施保障

（十七）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)要高度重視排污許可制實(shí)施工作，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，明確目標(biāo)任務(wù)，制定實(shí)施計(jì)劃，確保按時(shí)限完成排污許可證核發(fā)工作。要做好排污許可制推進(jìn)期間各項(xiàng)環(huán)境管理制度的銜接，避免出現(xiàn)管理真空。環(huán)境保護(hù)部要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)排污許可制實(shí)施工作的指導(dǎo)，制定相關(guān)管理辦法，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，跟蹤評(píng)估實(shí)施情況。將排污許可制落實(shí)情況納入環(huán)境保護(hù)督察工作，對(duì)落實(shí)不力的進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（十八）完善法律法規(guī)。加快修訂建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例，制定排污許可管理?xiàng)l例。配合修訂水污染防治法，研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證、加嚴(yán)對(duì)無(wú)證或不按證排污連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定。推動(dòng)修訂固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法，探索將有關(guān)污染物納入排污許可證管理。

（十九）健全技術(shù)支撐體系。梳理和評(píng)估現(xiàn)有污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)修訂。建立健全基于排放標(biāo)準(zhǔn)的可行技術(shù)體系，推動(dòng)企事業(yè)單位污染防治措施升級(jí)改造和技術(shù)進(jìn)步。完善排污許可證執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)體系，指導(dǎo)企事業(yè)單位自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、信息公開(kāi)等工作，規(guī)范環(huán)境保護(hù)部門(mén)臺(tái)賬核查、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等行為。培育和規(guī)范咨詢與監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)。

（二十）開(kāi)展宣傳培訓(xùn)。加大對(duì)排污許可制的宣傳力度，做好制度解讀，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。組織各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、企事業(yè)單位、咨詢與監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)。強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，樹(shù)立企事業(yè)單位持證排污意識(shí)，有序引導(dǎo)社會(huì)公眾更好參與監(jiān)督企事業(yè)單位排污行為，形成政府綜合管控、企業(yè)依證守法、社會(huì)共同監(jiān)督的良好氛圍。